从“机关式管理”到“放权搞活” ——改革开放40年事业单位人事制度改革回眸

2018/12/18 阅读(

支持高层次人才兼职兼薪、兼职收入归个人支配、鼓励高层次人才离岗创业……近日,山东省发布了事业单位高层次人才收入分配激励政策。千里之外,坐落在四川成都的西南交通大学也正推进一项前所未有的改革:科研人员可享有职务发明的部分专利权,而之前这项专利权归单位所有……激励创新创业,成为新时代事业单位改革的重要主题。

若回到40年前,这些改革举措令人难以想象。“改革开放之前,我身边有创新意识的人很少,那时能有人接触并学会新技术已实属不易。”不久前,中国工程院院士、南京理工大学教授王泽山接受新华社采访时感慨:“改革开放之后,大家才真正感到春天的到来,可以放心大胆地去做一些科研。”

在我国,110多万个事业单位集聚了全国大部分两院院士以及科教文卫领域的专业技术人员,是推动科技创新、经济发展和社会全面进步的基础和中坚力量。改革开放40年来,事业单位人事制度改革以转换用人机制和搞活用人制度为核心,以健全聘用制度和岗位管理制度为重点,实现由固定用人向合同用人转变,由身份管理向岗位管理转变,健全的管理体制、完善的用人机制和完备的政策法规体系正逐步形成,高素质、专业化的专业技术人员队伍,正释放出巨大的创新创业能量。

改革初步探索——

提出干部分类管理思路

改革开放之前,我国事业单位工作人员管理一直沿用党政机关工作人员的管理模式,管理方式行政化,用人机制不灵活,难以适应社会主义市场经济体制和经济社会事业的发展需要。

1987年,党的十三大报告提出,“进行干部人事制度的改革,就是要对‘国家干部’进行合理分解,改变集中统一管理的现状,建立科学的分类管理体制;改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状,形成各具特色的管理制度……”

随着干部分类改革思路的提出,事业单位人事管理体制改革、工资制度改革、职称制度改革逐步开始启动。事业单位人事制度改革首先在教育、科研事业单位开始探索,目的就是改革过死的科技人员管理制度,放活科技人员,扩大事业单位自主权等等。

“改革开放初期,按照尊重知识、尊重人才的方针,落实知识分子政策、提高知识分子待遇,事业单位人事制度改革开始启动。其中,标志性的举措是恢复职称评审,建立专业技术职务聘任制。这是专业技术人员管理工作的一项重大改革,至今仍是事业单位专业技术人才管理的基本制度。”中国人事科学研究院副院长、研究员李建忠表示。

聘用制度和公开招聘制度也在这一时期迈出第一步。

改革开放之初,为满足事业单位改革和发展的需要,一些单位为开辟新的用人渠道,开始探索对事业单位补充干部实行聘用合同制。1987年,中共中央、国务院《关于制止机构、编制和干部队伍膨胀的通知》提出,企业、事业单位和乡镇机关所需干部,除国家统配人员外,都应采取选举制或聘用制办法解决。此后,一些省份和部门实行聘用制的人员不单纯局限于新补充干部、而且逐步将行政领导人员、专业技术人员、管理人员都试行了各种形式的聘用制度。

1982年,原劳动人事部下发关于制定《吸收录用干部问题的若干规定》的通知,规定国家机关、事业、企业单位因工作需要和生产需要,在编制定员以内补充干部,应先由人事部门或主管机关在本地区、本部门现有干部和国家统一分配的军队转业干部中调配,或从大中专毕业生中调派解决。解决不了的,可以从工人中吸收和从社会上录用,也可以从社会上招聘。

这一阶段的事业单位人事制度改革,建立的新制度、出台的文件并不多,但改革的新思路开始孕育形成,如干部分类管理、聘任(用)制、打破平均主义的分配方式等改革理念,为后续的改革奠定了基础。

改革思路明确——

建立与社会主义市场经济体制相适应的人事制度

1992年,党的十四大明确提出“建立社会主义市场经济体制”,并提出要逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的分类管理机制和有效的激励机制。为落实这一目标,使事业单位人事管理与建立市场经济体制要求相适应,有关职能部门加大了事业单位人事制度改革力度。

这个时期最具标志性的事件是“郑州会议”。1995年,全国事业单位机构和人事制度改革工作会议在郑州召开,会议提出“脱钩、分类、放权、搞活”的改革思路,这八个字成为当时事业单位人事制度改革的基本思路——

推行政事分开,改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法,逐步取消事业单位的行政级别,不再按行政级别确定事业单位人员的待遇;

实行分类管理,根据社会职能、经费来源的不同和岗位工作性质的不同,建立符合不同类型事业单位特点和不同岗位特点的人事制度;

落实管理自主权,在合理划分政府和事业单位职责权限的基础上,进一步扩大事业单位的人事管理自主权,建立健全事业单位用人上的自我约束机制;

搞活用人机制,指贯彻公开、平等、竞争、择优的原则,引入竞争激励机制,通过建立和推行聘用制度,搞活工资分配制度,建立充满生机活力的用人机制。

围绕这一思路,一些地区和单位开始试点。作为“科技国家队”,为打破计划经济时期形成的“铁饭碗”和“终身制”,实现科技队伍的动态更新,从1991年开始,中国科学院逐步开展科技人员聘用(任)制试点,至1998年,在全国率先实行了全员聘用合同制。随后几年,中科院开始探索实行“岗位聘用+项目聘用”相结合的用人制度,淡化以事业编制区分人员身份,坚持“按需设岗、按岗聘用、竞争择优、合同管理”,初步形成了人员能进能出、职务能上能下的局面。随着各地试点的开展和实践探索,改革基本思路逐步深入人心。

1997年,党的十五大提出,要引入竞争激励机制,进一步深化人事制度改革。随着国家公务员制度在机关的实行,事业单位开始探索实行有别于机关和企业的人事制度。

改革全面推开——

基本制度建立并推广

经过近20年的探索,事业单位人事制度改革思路逐步明晰、制度设计逐步完善,以聘用制为主的新制度开始在事业单位全面实施,构建了事业单位人事制度的基本框架。

2000年,中央发布《深化干部人事制度改革纲要》,提出以聘用制度和岗位管理制度为重点,逐步建立适应不同类型事业单位特点的人事管理制度。同年,《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》印发,破除干部身份终身制,引入竞争机制,在事业单位全面建立和推行聘用制度,把聘用制度作为事业单位一项基本的用人制度。

这一阶段,事业单位人事制度改革继续深化,聘用制度、公开招聘制度和岗位管理制度逐步建立、推广,成为事业单位人事管理的基本制度,至今已基本实现全覆盖。

——从固定用人到合同用人,聘用制度打破事业单位用人终身制僵局。

2002年,国务院办公厅转发《人事部关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》,规定事业单位与职工应当按照国家有关法律、政策和本意见的要求,在平等自愿、协商一致的基础上,通过签订聘用合同,明确聘用单位和受聘人员与工作有关的权利和义务。

2003年,原人事部印发《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》,对聘用制度实施范围、具体有关问题、公开招聘、聘用合同期限和解聘辞聘、经济补偿等进行了详细解释。同年,原人事部印发《关于事业单位试行人员聘用制度有关工资待遇问题的处理意见(试行)》的通知,对受聘人员、岗位变动人员的工资待遇,以及未聘人员和缓签聘用合同人员、解除聘用合同人员、受聘人员退休的待遇作出了明确规定。

在事业单位推行聘用制度,有助于促进事业单位人事管理由固定用人向合同用人转变,由身份管理向岗位管理转变,形成能进能出、能上能下、竞争择优、充满生机活力的用人机制。

2011年,中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》和中办、国办《关于进一步深化事业单位人事制度改革的意见》的通知,规定要把聘用合同作为事业单位人事管理的基本依据,通过聘用合同规范单位和工作人员的人事关系,建立起以合同管理为基础的用人机制。目前,聘用制度已经在全国事业单位基本实现全覆盖。

——公开招聘制度逐步建立,成为事业单位新聘用人员主要“入口”。

2005年11月,原人事部发布《事业单位公开招聘人员暂行规定》,自2006年1月1日起实施,标志着我国事业单位公开招聘制度的初步建立。

事业单位公开招聘区别于公务员考录,事业单位公开招聘制度的核心是“公开”,即信息公开、程序公开、结果公开。在招聘的方式方法上,强调体现事业单位的特点,采取考试、考察的办法。考试的办法应体现事业单位各个行业、各类岗位的特殊性,适应用人单位的实际需要。

目前,事业单位新聘用人员公开招聘工作已经在全国实行全覆盖,民主、公开、竞争、择优选拔新进人员的制度框架建立,累计数百万人通过这条“阳光”通道进入事业单位。

——岗位管理制度建立健全,初步实现了由身份管理向岗位管理转变。

2006年,原人事部印发了《事业单位岗位设置管理试行办法》和《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》,明确规定除参照公务员法管理的事业单位之外,事业单位要全面实施岗位管理制度。

岗位管理制度是事业单位人事制度改革的主要内容,也是事业单位人事管理的基础制度和主要内容。根据具体工作职责任务及性质,将事业单位岗位分为管理、专业技术、工勤技能三类,通过建立不同的职业发展通道,实现对人员的分类管理。

自2006年全国事业单位推行岗位管理制度以来,先后出台教育、文化、科技、卫生、交通、农业、林业等15个行业和党群系统事业单位岗位设置管理指导意见,各地各部门事业单位已陆续完成岗位设置工作,岗位管理制度在全国基本实现全覆盖。

“总的来看,岗位管理制度实施成效明显,事业单位的人事管理方式发生了深刻的变革,单位人岗相适度和管理效能进一步提高,人岗相适、人尽其才的选人用人机制基本建立,因事设岗、按岗聘用、岗变薪变、能上能下的制度和观念深入人心。”人社部事业单位人事管理司有关负责人表示。

改革取得突破性进展——

进入“依法管理”的新时代

党的十八大以来,事业单位人事管理制度建设取得突破性进展。

2014年,《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》)出台,作为我国第一部事业单位人事管理行政法规,填补了事业单位人事管理的法律空白,事业单位人事管理告别“无法可依”时代。

《条例》对于事业单位岗位管理、公开招聘、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险和人事争议处理等人事管理主要环节都作出明确规定,为事业单位人事管理提供了明确的法律依据。围绕《条例》,目前已出台处分制度、申诉制度和人事争议处理制度等配套管理制度,架起了事业单位人事管理制度体系的“四梁八柱”。

“对招聘中的违规操作、以权谋私问题而言,同样的行为,以前可能仅被当作违规违纪,现在则属于违法行为的范畴。这种行为定性的改变,必将抑制招聘和用人腐败,推动公开招聘这一基本制度的全面实施。”对于《条例》的意义,李建忠举了一个例子说明。

党的十八大以来,事业单位及其人事制度进入了新的改革发展时期。面对全面建成小康社会的奋斗目标和人民对美好生活的向往,事业单位肩上的担子更重,事业单位人事制度改革也面临更高挑战。近年来,在新发展理念指引下,各地各部门敢于啃硬骨头、出实招,推动体制机制不断创新。

——支持和鼓励专技人员创新创业。

2017年,人社部出台《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》,支持和鼓励事业单位专业技术人员以挂职、参与项目合作、兼职、在职创业、离岗创业等方式从事创新活动,允许事业单位设立创新型岗位和流动岗位,吸引优秀人才创新创业。

宁波市海洋与渔业研究院的一名科研人员工作十几年后,积累了不少成果和经验。当地政策出台后,他带着自己的研究成果投身于一家初创期的科技服务企业,加盟两年,这家公司年产值也翻了一倍以上。“要不是政策的支持,我真的很难下这个决心。”他期待,更多像自己一样的科研人员可以将成果切实落地转换。

——鼓励事业单位人员投身脱贫攻坚战。

2016年11月,中组部、人社部出台《关于进一步做好艰苦边远地区县乡事业单位公开招聘工作的通知》,解决艰苦边远地区吸引留住人才难的问题,发挥好广大事业单位工作人员在打赢脱贫攻坚战、决胜全面建成小康社会中的重要作用。

贵州作为全国脱贫攻坚的主战场,以三种形式鼓励和支持事业单位专业技术人员到贫困地区开展创新创业活动,并明确激励与保障政策,为贫困地区提供人才支撑和技术支持。

——引导事业单位人员流向基层。

为解决基层全科医生紧缺等问题,从2013年开始,人社部会同原卫生计生委、财政部等部门在中西部省份开展全科医生特设岗位计划实施工作,明确引导优秀人才到基层医疗卫生机构工作。

在安徽无为县、四川屏山县、云南楚雄州……一支支活跃于基层的全科医生“国家队”和“种子队”正在建立,带动基层医疗水平提高,为老百姓提供更便捷的医疗服务。

——规范事业单位公开招聘行为。

公开招聘是社会热点,事关群众切身利益。权力下放了,招聘单位自主权更大了,会不会陷入“一放就乱”的怪圈?近年来,中组部、人社部加大了对公开招聘的监管和对违规问题的通报。2017年,人社部发布《事业单位公开招聘违纪违规行为处理规定》,严肃事业单位公开招聘工作纪律。同年,印发《人力资源社会保障部关于事业单位公开招聘岗位条件设置有关问题的通知》,回应舆论和社会关切,进一步规范这项工作。

四川成都市用公开、公平、公正的“三公”加强监管和规范,相关政策规定、招聘岗位、考试成绩、拟聘人员均通过媒体、网络和张贴等方式予以公开;赋予事业单位更多的用人自主权,用人单位可根据实际情况,在政策范围内自主确定招聘条件和考试考核方式实施公开招聘;整个招聘进程都接受纪检监察部门和社会公众监督。湖北省人社厅在门户网站建立“省直事业单位公开招聘信息发布平台”,招聘单位必须在平台发布公开招聘相关信息,否则招聘行为无效,招聘岗位条件等信息一经发布,将全程挂网,作为后期结果备案的依据。

——探索更加科学合理的管理体制机制。

2017年2月,科技部、教育部、人社部等多部门联合印发《关于开展“扩大高校和科研院所自主权,赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权”试点工作的通知》,决定以中央级高校和科研院所为主要对象开展试点,通过落实和扩大试点单位自主权,激发高校、科研院所和科技人员的积极性,支撑世界一流高校和科研院所建设。

……

40年来,事业单位人事制度改革经历了由单项到综合、由点到面深化过程,权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度逐步建立,成就非凡。

展望未来,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,事业单位人事制度改革将继续深化,助力各类事业单位凝聚优秀人才,充分调动人才的积极性、主动性、创造性,为全面建成小康社会提供坚实人才保障!

来源:中国组织人事报

声明:凡本网转载的文/图等稿件,均出于传递更多信息及方便探讨之目的,并不意味着本站及主办、承办单位赞同其观点或证实其内容的真实性,文章内容仅供参考,如果侵犯了原作者的权利请与网站管理员联系。